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Escreveu em 12/09/2011 08:09

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MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. DELEGADO DE POLÍCIA DO ESTADO DO PARANÁ. CANDIDATO CLASSIFICADO EM CONCURSO INTERNO EM 1º. PRETERIÇÃO E  DISCRIMINAÇÃO.  PROMOÇÃO DO CANDIDATO CLASSIFICADO EM 7º. USURPAÇÃO, PELO GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ (EX-GOVERNADOR ORLANDO PESSUTTI), DA COMPETÊNCIA DO CONSELHO DA POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DO PARANÁ (NORMATIVA, DELIBERATIVA E CONSULTIVA). ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS (IMPESSOALIDADE, LEGALIDADE, PUBLICIDADE, TRANSPARÊNCIA, RACIONALIDADE, EFICIÊNCIA E EFICÁCIA). FUNDAMENTAÇÃO CONSTITUCIONAL. LEI COMPL. 14/82-PR. CEPR/89, ART. 47, § 2º. LEI 12.016/2009. CF/88, ARTS. 5º, II, 37, «CAPUT» e 93, IX. LEI 9.784/1999, art. 50. LEI 7.716/1989, ARTS. 1º E 3º (DISCRIMINAÇÃO). DECLARAÇÃO DOS DIREITOS DO HOMEM E DO CIDADÃO (APROVADA, EM 26/08/1789, PELA ASSEMBLEIA NACIONAL DA FRANÇA), ART. 6º.

«A mente que se abre a uma nova ideia jamais voltará ao ser tamanho original.»
(Albert Einstein).

12-12-2012 - Voto do Desembargador Paulo Roberto Hapner.

 

INTRODUÇÃO

O presente artigo tem como finalidade de apresentar e incentivar o debate crítico e construtivo do estado da arte e da moderna visão da reforma administrativa e política a luz da Constituição Federal/88, principalmente do «caput» do art. 37, da CF/88, pois, no momento histórico que vivemos, ou seja, a era do conhecimento, da tecnologia, da informação em tempo real compartilhado, não dá mais para aceitar, sem questionamentos, velhos paradigmas que não atendem os anseios de uma sociedade justa, fraterna, e igualitária, pois a ciência jurídica, tal qual todas ciências não são estáticas, mas sim dinâmicas e estão em constante mudança e movimento.

Este artigo nasceu após  vários estudos, análise e reflexões jurídicas, históricas e filosóficas e, apresenta um estudo a partir de um caso concreto, baseado em uma situação real ocorrida no Estado do Paraná, mais precisamente,  no seio da Polícia Civil, quando o ex-Governador do Estado do Paraná (Orlando Pessutti), com base em decreto sem suporte constitucional e legal e, com usurpação da competência normativa e deliberativa do Conselho da Polícia Civil, conferida pela Constituição do Paraná/89, sub-rogou-se no direito de escolher quem deve ser promovido por merecimento, apesar de existir um concurso seletivo interno para escolha dos candidatos com base em critérios objetivos.

O Estudo tem como base um mandado de segurança impetrado por Delegado de Polícia, classificado em 1º lugar, no concurso seletivo interno promovido pelo Conselho da Polícia Civil do Estado do Paraná, para fins de promoção de Delegado de 2ª Classe para Delegado de 1º Classe. Ocorre, que o candidato mesmo aprovado em 1º lugar, foi preterido pelo Governador do Estado em favor do classificado em 7º Lugar. Tudo sem suporte legal ou constitucional e principalmente fundamentação constitucional (CF/88, art. 93, IX e Lei 9.784/1999, art. 50).

Releva notar, que a Constituição Federal/88 é depositária de valores que a humanidade forjou ao longo de milênios, valores estes imprescindíveis para a construção de uma moderna, justa e solidária sociedade democrática de direito, mas também, nela reside um veio ideológico e de poder subalterno. Porém, quando este veio ideológico, ou qualquer exegese, de algum dispositivo constitucional, que conflitarem com os valores substanciais e fundamentais de que é depositária nossa Carta Magna, não há espaço para hesitação, valem as regras fundamentais.

O fundamento constitucional da impetração está baseada, entre outros dispositivos constitucionais e legais, na Constituição do Estado do Paraná/89 no seu art. 47, § 2º e a Lei Compl. 14/82 (Estatuto da Polícia Civil do Estado) que atribuem a competência normativa e deliberativa e consultiva ao Conselho da Polícia Civil, para fins de ingresso, ascensão funcional, hierarquia e regime disciplinar das carreiras policiais civis.

Eis o teor do dispositivo:

«CEPR/89, art. 47 - A Polícia Civil, dirigida por delegado de polícia, preferencialmente da classe mais elevada da carreira, é instituição permanente e essencial à função da Segurança Pública, com incumbência de exercer as funções de polícia judiciária e as apurações das infrações penais, exceto as militares.
§ 1º - A função policial civil fundamenta-se na hierarquia e disciplina.

§ 2º - O Conselho da Polícia Civil é órgão consultivo, normativo e deliberativo, para fins de controle do ingresso, ascensão funcional, hierarquia e regime disciplinar das carreiras policiais civis.

Note-se, que os poderes consultivos, normativos e deliberativos de que trata o dispositivo constitucional não conflitam expressa ou implicitamente com qualquer outra norma constitucional ou legal que pudessem suscitar alguma dúvida.

Vale lembrar, que o fundamento utilizado pelo Governador para indevidamente intervir nas promoções no seio da Polícia Civil foi o Dec. 1.770, de 24/08/2003, art. 16 e 17. Este decreto foi baixado com fundamento em dispositivo constitucional genérico de regulamentar leis, em oposição à competência expressa de normatização, deliberação atribuída ao Conselho da Polícia Civil.

O Decreto usurpa a competência constitucional de órgão colegiado pleno responsável pelas deliberações e normatizações no seio da Polícia do Estado do Paraná. Além do mais, é de bom alvitre lembrar que decreto não pode instituir direitos ou obrigações de qualquer natureza ou inovar conteúdo de lei, bem como, não pode  haver distorção de textos de leis ou decretos para negar vigência a dispositivo constitucional e ferir direito líquido e certo.

Além da formal usurpação de competência do Conselho da Polícia Civil a escolha subjetiva e pessoal do Governador na hipótese presente também viola regras, princípios e valores esculpidos na Constituição do Estado do Paraná: Ei-los:

a) 1ª regra violada é o sistema de méritos objetivamente apurados para ingresso no serviço e desenvolvimento na carreira; (CE/89, art. 33, § 1º, IV)

b) 2ª regra violada é o tratamento uniforme aos servidores públicos no desenvolvimento nas carreiras; (CE/89, art. 33, § 1º, V)

c) 3ª regra violada é a que determina que a promoção deve observar rigorosamente os critérios de antiguidade e merecimento. (CE/89, art. 34, XX)

Todas estas regras excluem qualquer tipo de discricionariedade ou escolhas subjetivas .

O ato do Governador, violou e negou, entre outros, os seguintes normativos e princípios constitucionais:

a) a dignidade das pessoas, os valores sociais do trabalho, a defesa da igualdade e o combate a qualquer forma de discriminação (escolha subjetiva, por si só,  é uma forma de discriminação inaceitável) (CE/89, art. 1º, «caput»);

b) a prestação eficiente de serviços públicos, submissão da administração pública aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, eficiência, motivação, economicidade (CE/89, arts. 1º, VI e 27);

c) o respeito aos poderes normativos, deliberativos e consultivos atribuídos ao Conselho da Polícia Civil, para fins de controle do ingresso, ascensão funcional, hierarquia e regime disciplinar das carreiras policiais civis (CE/89, art. 47, § 2º).
 

DA DISPONIBILIDADE DAS PEÇAS DO PROCESSO
 

A  situação fática mencionada está  exposta nos autos de processo número 678.003-5, em trâmite no Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná.

A matéria suscita interesse de todos os servidores do Estado do Paraná, especificamente aos servidores da Polícia Civil, já que este comportamento governamental é  costumeiro, vem de longa data, é  aplicado a quase toda administração  pública estadual e tem causado enormes prejuízos, transtornos e constrangimentos a  servidores públicos estaduais, e consequentemente para a sociedade.

Acompanha  este artigo a petição  inicial, a qual é constantemente solicitada, pois aborda uma tese constitucional e administrativa  moderna, bem como outras peças processuais.

A disponibilização  dos mencionados documentos tem como objetivo apresentar o tema aos estudiosos colocá-lo em debate, já que o acesso e a visualização de documentos e de outras peças processuais importantes não estão visíveis  no site do Tribunal. Neste site somente encontra-se na íntegra as decisões do Tribunal e o consulente interessado no assunto não tem como comparar e visualizar todas as questões abordadas pelas partes.

A disponibilização no fórum do site LegJur de todos os documentos, ou seja, da  exordial do writ, das respostas das autoridades coatoras e as decisões do Tribunal permitirá ao consulente pesquisador uma visão holográfica do processo, e permitirá a elaboração  de um  estudo de melhor qualidade. No transcorrer do processo serão disponibilizadas novas peças processuais.

Ressalta-se que esta é uma nova metodologia de acompanhamento popular que dará maior publicidade e transparência para as decisões monocráticas e dos julgamentos realizados pelas Cortes de Justiça, dado que hoje o princípio da publicação é uma ficção.
 

CONSIDERAÇÕES SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA APÓS A CONSTITUIÇÃO FEDERAL/88
 

Para uma melhor compreensão do consulente destacamos entre muitos, dois tópicos principais que permitirão visualizar introdutoriamente, o novo paradigma  constitucional da administração pública brasileira legado pelo Constituinte Federal de 1988 e do Constituinte do Paraná de 1989, que implicaram na reforma política de que tanto se fala. Outras questões relativas ao tema podem ser vistos na petição inicial e em outras peças processuais.

Eis os tópicos:

1) Do rompimento dos paradigmas do Estado Brasileiro com a promulgação da Constituição Cidadã de 1988.

2) Considerações finais sobre os estudos e pesquisas realizados sobre o tema.

3) Anexos: petição inicial, resposta as informações das autoridades coatoras, decisão de indeferimento do pedido de liminar e, demais peças.

1) DO ROMPIMENTO DOS PARADIGMAS DO ESTADO BRASILEIRO COM A PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO CIDADÃ DE 1988.

O Brasil nos seus 488 anos, anteriores a Constituição Federal/88, ressalvadas breves exceções, sempre foi uma grande Sesmaria, um Estado escravocrata, policialesco ou ditatorial, onde público e privado se mesclavam. Nesta ordem o Estado Brasileiro sempre pertenceu a um indivíduo ou a um grupo deles, sejam civis ou militares, nos moldes das centenárias ordenações Afonsinas, Filipinas ou Manoelinas.

A Constituição Federal/88, e a Constituição do Estado do Paraná/89, bem como as demais Constituições Estaduais, quebraram este paradigma, como pode ser constatado a partir do seus preâmbulos, passando pelos princípios fundamentais (CF/88, art. 1º, e ss.), pelos Direitos e Garantias Individuais (CF/88, art. 5º, e ss.) e principalmente na parte que tratam da administração pública (CF/88, art. 37, «caput») e, (CEPR/89, art. 27, «caput»).

Eis, o teor do principal dispositivo da CF/88 que submete, incondicionalmente a administração pública ao princípio da legalidade. In verbis:

CF/88, art. 37 - A administração o pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecer  aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Sendo que o princípio da eficiência foi acrescentado pela Emenda Const. 19/98.
(...)
CEPR/89, art. 27 - A administração pública direta, indireta e fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecer  aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, eficiência, motivação, economicidade e, também, ao seguinte:

A constituição cidadã separou a administração pública como entidade prestadora de serviço público, que é atividade perene, da atividade política e de governo, que é temporária e flutuante. Estes dois aspectos, atividade perene e atividade temporária e flutuante, e precisa ser cuidadosamente analisado pelos aplicadores do direito, sob pena de negarem princípios e valores constitucionalmente assegurados na Constituição Federal/88.

O art. 37 da CF/88, ao introduzir o princípio da legalidade, associado com os princípios da impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, elevou a administração pública a um novo patamar nunca antes imaginado.

Para um perfeito entendimento da questão é importante distinguir claramente alguns conceitos em relação ao Poder Executivo, principalmente das funções do Chefe do Poder Executivo, pois, a Constituição Federal/88 reservou-lhe a Chefia do Estado e a Chefia do Governo, esta premissa vale tanto para a esfera Federal, Estadual ou Municipal.

O Chefe do Poder Executivo é autoridade política e não administrativa, isto quer dizer o seguinte: Ele, o Chefe do Poder Executivo, não é administrador público em sentido estrito, ele é um agente político e chefe institucional do Governo e dos órgãos auxiliares de governo, como os Ministérios e as Secretarias. Note-se, estes órgãos estratégicos estão diretamente relacionados a formulação do orçamento público e das políticas públicas, elaboradas em concurso com o parlamento que é um órgão político. Este é o único foro onde se exerce a discricionariedade, e em nenhum outro local. Esta atribuição constitucional é indelegável.

A Constituição tratou da Administração Pública em títulos separados, ou seja, a administração pública é apresentada no Capítulo VI do Título III que trata da Organização do Estado. Enquanto o Poder Executivo é tratado no Capítulo II do Título IV - Da Organização dos Poderes. Isto quer dizer que o Constituinte tratou a administração como entidade separada dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, sendo a relação institucional entre elas não é de subordinação. Isto  quer dizer que os compromissos e a relação entre todos os entes são institucionais, todos colaboram entre si, na forma da lei, obviamente.

Eis o ilustrativo teor do art. 76 da CF/88:

«Art. 76 - O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado.

Note-se, o Presidente da República é auxiliados diretamente pelos Ministros de Estado, aqui há natureza subordinativa entre os Ministros e o Presidente já que estes são seus auxiliares e escolhidos dentre pessoas de sua confiança, cuja demissão pode-se dar «ad nutum». De outra banda na Administração Pública vige o princípio da legalidade e não há discricionariedade nem conveniência e muito menos subordinação.

O art. 84, VI, «a» da CF/88 bem ilustra a natureza institucional e não subordinativa entre o Chefe do Poder Executivo e a administração, quando diz entre as competências privativas do Presidente está a possibilidade de dispor mediante decreto sobre a organização e funcionamento da administração pública e não de gestão da administração, que cabe ao administrador público, este dispositivo constitucional é apenas mais um entre muitos que indicam a natureza institucional da relação entre o Poder Executivo e administração pública: Eis o Seu teor:

Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da República:
(...).
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
(...).

Vale ressaltar enfaticamente que tais paradigmas se aplicam também a outros entes federados, como os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

O Poder Executivo, em conjunto com o Poder Legislativo, têm a responsabilidade da formulação das políticas públicas. Contudo é de responsabilidade da administração pública a implementação destas políticas públicas.

A Constituição Federal/88 não permite que na mesma pessoa ou órgão recaia a responsabilidade ou atribuição de formular, implementar ou executar, bem como avalizar e fiscalizar as políticas públicas.

Em suma, a formulação cabe ao Chefe do Governo em concurso com o parlamento, enquanto a execução cabe às instituições de estado ou outros órgãos de execução, enquanto a avaliação e a fiscalização é mais difusa, embora a responsabilidade maior recaia sobre Tribunal de Contas. Exegese alternativa encontra obstáculo nos princípios da moralidade, da impessoalidade, da eficiência, da racionalidade, da transparência, entre outros.

Os princípios mencionados vincularam toda atividade do administrador público ao mandamento legal, ou seja, ele está adstrito somente a lei, não há discricionariedade. A conveniência e a oportunidade agora são atribuições únicas do parlamento.

Enfatiza-se, que o Chefe de Governo intervém nas instituições de estado, ou em qualquer outra instituição pública ou privada, através do maior e do mais importante dos instrumentos democráticos, que são as leis, por óbvio, em concurso com o parlamento.

Dentro deste novo modelo as autoridades políticas atuam no seio do parlamento e não no interior da administração pública. Repita-se, as autoridades políticas são Chefes de Estado e de Governo e não administradores públicos em sentido estrito, ou mesmo lato sensu.

A administração pública, em sentido estrito, não está sujeita ao arbítrio, discricionariedade ou conveniências das autoridades políticas. A administração pública a partir de 1988 é uma entidade que presta serviços públicos, submissa ao profissionalismo e a legalidade, a semelhança de uma eficiente empresa privada.

Vale relembrar, aquela velha máxima, inclusive anterior a nossa Constituição Federal/88, <b> no direito público o administrador só pode fazer o que a lei determinar, e no direito privado, o cidadão pode fazer tudo o que a lei não vedar.</b> Note-se, mais uma vez, não há cumulatividade entre a atividade de administrador público, e a atividade partidária e de chefe de estado e de governo.

A submissão da administração pública aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, implicou num novo modelo paradigmático de Estado. O que a Constituição Federal/88, no seu art. 37, «caput» e na CEPR/89, art. 27 foi impor a racionalidade ao Estado e a toda administração pública.

O novo modelo separou, com clareza, a atividade da administração pública prestadora de serviço público (instituições de estado) da atividade político partidária e de governo (Poder Executivo e Parlamento). A primeira é perene e outra é temporária e associada a atividade parlamentar, eleitoral e legislativa. Isto quer dizer que as instituições de estado estão fora do <b>alcance direto</b> do chefe de governo e de estado ou, até mesmo, do parlamento, uma vez que estão submetidas ao princípio da legalidade estrita e não de conveniências e oportunidade passageiras de governo.

Os princípios da legalidade, impessoalidade e eficiência de que trata o art. 37, «caput» da CF/88, não se compatibilizam com o que se adota hoje no Brasil, ou seja, para cada novo governo que entra há um desmonte de praticamente todo o aparelho estatal com a mudança das chefias destas instituições de estado, que são perenes. Este comportamento implica em descontinuidade administrativa, o que por óbvio não consulta o interesse público. A organização institucional da administração é uma responsabilidade do Chefe do Poder Executivo em concurso com o parlamento.

Ora, nomear um correligionário político ou pessoa da confiança do governante do momento, para um cargo tipicamente administrativo, como são os cargos de chefia das instituições de estado é pessoalizar a administração pública, o que é veementemente vedado pelo art. 37, «caput» da CF/88.

É necessário urgentemente despersonalizar este modelo de gestão, para tanto, requer-se atuação do parlamento em concurso com a sociedade para instituir modelo democrático de gestão pública que leve em consideração elementos objetivos, principalmente para ocupar cargos de chefia das instituições de estado. Neste caso, a nova política deve levar em consideração, a hierarquia, a disciplina e o mérito pessoal dos servidores.

O que não é vedado ao Chefe do Poder Executivo é montar o seu Governo da melhor da forma possível e com pessoas de sua confiança, para isso ele dispõe dos cargos de comissão, destinados especificamente para este fim, para atuarem nos órgãos de governo. No restante da administração pública os cargos em comissão não fazem sentido além de encontrarem obstáculos nos princípios constitucionais do «caput» do art. 37, da CF/88.

O objetivo constitucional foi colocar as instituições de estado no mesmo patamar das empresas e instituições privadas, adotando para isto princípios e ferramentas gerenciais idênticas, tais como, como a eficiência, a racionalidade, a publicidade, a transparência, impessoalidade, a legalidade, a eficácia, o respeito pelo consumidor dos serviços públicos prestados, a prestação de contas, o profissionalismo, e tantos outros valores e compromissos.

O que basicamente as diferencia uma organização pública de uma organização privada é que o serviço público precisa ser financiados por impostos e não pelo faturamento. A obrigação do Poder Executivo nestes casos é proporcionar os recursos financeiros e institucionais, principalmente orçamentários para funcionarem eficientemente.

Note-se, as instituições de estado não são empresas familiares do Chefe do Governo, de correligionários, ou de coligações político partidária vencedora de eleições.

Os agentes políticos, os agentes públicos, os advogados, os Promotores Públicos, os Delegados de Polícia, os magistrados, bem como todos os cidadãos, são importantes para uma sociedade democrática, apenas exige-se de cada um o cumprimento do seu papel na sociedade, e nada mais. Frise-se, que a ratio deste deste modelo constitucional tem por objetivo proteger o interesse público e, consequentemente preservar as autoridades políticas e públicas para que possam cumprir adequadamente o seu mister constitucional. Uma vez que ao final só existe o certo e o errado.

Neste momento, em que, coloca-se em cheque a qualidade do ensino jurídico brasileiro, nada mais relevante do que introduzir no seio das instituições de ensino jurídico a ciência, a filosofia e o debate crítico e construtivo de tema sério e real como o da hipótese debatida no mandado de segurança.

Para finalizar é sempre bom lembrar um dos pensamentos de Johan Wolfgang Von Goethe que nos induz a refletir de forma crítica sobre o que é Estado, o que é governo, o que é administração pública, o que é a sociedade, e sobretudo o que é certo ou é errado.

Segundo Van Goethe: «Não há nada mais prejudicial a nova verdade que um velho erro.» (Johan Wolfgang Von Goethe).

Curitiba, 12/09/2011.

Emilio Sabatovski - OAB-PR 21.004.

Sebastião Ramos dos Santos Neto - Delegado de Polícia do Estado do Paraná.